L'Ukraine et l'évolution de l'architecture normative de l'ordre mondial: conséquences terribles pour l'Ukraine, peu d'options pour l'OTAN et de grandes victoires pour la Chine (Global Policy)

L'Ukraine et l'évolution de l'architecture normative de l'ordre mondial
Article originel : Ukraine and the Changing Normative Architecture of World Order
Par Ramesh Thakur*
Global Policy, 11.03.22

Ramesh Thakur affirme que nous vivons un ordre international en transition, avec des conséquences terribles pour l'Ukraine, peu d'options pour l'OTAN et de grandes victoires pour la Chine.
 

Les actions de la Russie sont illégales, immorales et pourraient s'apparenter à des crimes de guerre. Tout cela sera une bien maigre consolation si l'Ukraine est réduite en cendres et que des dizaines de milliers de personnes sont tuées dans des combats meurtriers prolongés ou si le monde est incinéré dans une guerre nucléaire.

Au début du XXIe siècle, la responsabilité de protéger (R2P) a fait partie d'un rééquilibrage crucial des intérêts et des valeurs. Dans l'ancien ordre mondial, la politique internationale était une lutte pour le pouvoir. Comme le disait Thucydide (Histoire de la guerre du Péloponnèse) : "Les forts font ce qu'ils peuvent et les faibles subissent ce qu'ils doivent". Certains d'entre nous ont soutenu que la nouvelle politique internationale, encore indécise, était une lutte pour l'ascension d'architectures normatives concurrentes fondées sur une combinaison de pouvoir, de valeurs et d'idées.

En d'autres termes, le rééquilibrage de la puissance et des principes n'équivaut pas au déplacement de la puissance par les principes. L'histoire ne s'arrête pas là, la puissance militaire efficace au combat (dont les fondements essentiels sont la capacité économique, industrielle et technologique) reste le principal déterminant du rang des États dans la hiérarchie des puissances, et les grandes puissances sont les plus à même de définir les contours de l'ordre international à un moment donné, de perturber cet ordre, de le défendre et de fixer les principes, normes, pratiques et institutions de base qui, ensemble, constituent cet ordre.
 

De ce côté de l'équation de l'équilibre des forces, sept axiomes :

    1. Chaque grande puissance a besoin d'un principe d'organisation de sa politique étrangère ;
    2. Les grandes puissances montent et descendent au gré de l'histoire et leurs frontières territoriales, leurs sphères d'influence et leurs zones tampons sont continuellement réajustées ;
    3. Aucune puissance ne reste grande pour toujours ;
    4. Aucune grande puissance ne recule éternellement ;
    5. Il n'y a aucun moyen de juger de manière fiable et en temps réel si une grande puissance a entamé sa descente vers un déclin permanent ou si elle est simplement en recul temporaire ;
    6. Les lignes de faille géopolitiques pendant les périodes de transition de puissance sont lourdes de risques de guerre, qui trouvent leur origine dans des erreurs de calcul de la puissance relative.
    7. Le sort des petites puissances prises dans le feu croisé des conflits entre grandes puissances est autant déterminé par l'issue de ces conflits que par leurs propres efforts.

À mon tour, je tire trois conclusions politiques de cette liste des "lois d'airain de l'histoire" :

    1. Chaque pays devrait essayer d'obtenir une évaluation précise de l'équilibre actuel et futur des forces, qui ne soit ni trop optimiste ni trop pessimiste ;
    2. Les grandes puissances accordent plus d'attention à l'aspect puissance de l'équation ;
    3. Il est dans l'intérêt de la majorité des États et des peuples d'approfondir et de consolider l'architecture normative. Mais pour perdurer en tant qu'ensemble robuste et résilient de principes, d'arrangements institutionnels et de pratiques étatiques, cette architecture (a) ne peut pas trop s'écarter de la répartition sous-jacente du pouvoir en tant qu'attraction structurelle, et (b) doit être mise en œuvre de manière universelle et non sélective.

Un bon exemple actuel de la différence d'approche entre les grandes puissances et les majorités est celui des coalitions "TNP uniquement" et "TNP + Traité d'interdiction" sur les armes nucléaires. Dans le système des Nations unies, le clivage est ancré dans le Conseil de sécurité, centre de gravité géopolitique, et l'Assemblée générale (AG), centre de gravité normatif. C'est le cas de la responsabilité de protéger, dont l'adoption et le perfectionnement en tant que norme sont effectués par l'Assemblée générale, mais dont la mise en œuvre incombe au Conseil de sécurité.
 

La R2P a redéfini les termes de la relation entre les citoyens et l'État, et entre l'État et la communauté internationale, mais pas directement entre les États, uniquement par l'intermédiaire des institutions mandatées de la communauté internationale. Il ne s'agit donc pas d'une interdiction générale de tout recours à la force, mais seulement d'un élément d'un vaste ensemble de lois et de normes régissant le recours à la force. La responsabilité de protéger s'applique aux atrocités massives commises contre des civils par tout groupe armé, y compris les forces policières, paramilitaires et militaires. Une fois que la dissidence se transforme en résistance armée et qu'une guerre civile éclate, la responsabilité de protéger devient de moins en moins pertinente. Et elle n'est pas applicable à la guerre entre États.
 

Néanmoins :

    1. Tous les conflits armés, qu'il s'agisse de guerres civiles ou interétatiques, sont toujours régis par les lois des conflits armés qui déterminent à la fois quand la force à grande échelle peut être utilisée légitimement contre les forces ennemies et comment la force peut être utilisée. Comme le montre le vote de condamnation majoritaire à l'Assemblée générale le 2 mars, l'invasion de la Russie viole la norme la plus fondamentale de toutes celles qui sous-tendent l'ordre international, à savoir la souveraineté et l'intégrité territoriale des États ;
    2. Toutes les lois et normes remplissent deux fonctions essentielles : l'une est permissive (licence), l'autre restrictive (laisse). Il s'agit là d'une différence conceptuelle essentielle entre l'intervention humanitaire au Kosovo en 1999 en tant que principe unilatéral, ad hoc et diviseur, revendiqué comme une nouvelle norme émergente par l'OTAN, et son remplacement par la R2P en tant qu'intervention fondée sur des règles, consensuelle et collective.

Causes structurelles de la crise

La crise ukrainienne montre que les réajustements des relations entre grandes puissances de l'après-guerre froide ne sont pas encore terminés.

Les États-Unis ont misé sur la thèse de la fin de l'histoire et sur la conviction que la Russie, en tant que grande puissance, avait définitivement décliné. Ils n'ont pas tenu compte de la manière dont ils ont traité l'Allemagne, l'Italie et le Japon - les grandes puissances vaincues de l'Axe pendant la Seconde Guerre mondiale - qui était elle-même fondée sur les "leçons tirées" de l'accord punitif de Versailles de 1919 qui a facilité l'ascension d'Hitler. Au lieu de traiter la Russie avec respect et générosité, ils n'ont cessé de lui remuer le couteau dans la plaie de sa défaite historique dans la guerre froide. Ce faisant :

•     Ils ont détruit certains héritages précieux : la bonne volonté du peuple russe qui était sorti de son cauchemar communiste avec des sentiments remarquablement positifs pour l'Occident et ses valeurs ; le résultat exceptionnel d'une fin pacifique de la guerre froide avec l'acquiescement de la partie vaincue aux termes du nouvel ordre européen ;
   
• Ils ont violé les multiples accords qui avaient été donnés à Gorbatchev de ne pas étendre l'OTAN vers l'est. Chaque fois que ce sujet est abordé, les Américains se font les avocats de notre cause (Joshua Shifrinson, " Put it in writing ", Foreign Affairs, 29 octobre 2014), tout comme ils l'ont fait pendant la guerre du Vietnam vis-à-vis des accords de Genève de 1954 ;
   
• Ils ont ignoré leurs propres violations en série du droit et des principes internationaux, comme en rejetant le verdict de la Cour mondiale contre les États-Unis pour la campagne de déstabilisation contre le régime sandiniste du Nicaragua en 1986, l'invasion et l'occupation de l'Irak en 2003, la sortie de l'accord sur le nucléaire iranien et la menace d'arrêter le procureur spécial de la CPI ;
   
• Ils ont ignoré l'importance de leurs actions en tant que précédents ;
   
• Ils ont perdu la génération de hauts responsables ayant la mémoire institutionnelle de traiter avec la Russie comme une puissance quasi-égale.
   

Tout cela est important car l'ordre international centré sur les grandes puissances est toujours en transition et il ne fait aucun doute que la Chine a pris bonne note de la manière dont une grande puissance se comporte dans des conditions structurelles de suprématie et de primauté incontestables :

    1. La Chine doit croire qu'elle ne peut pas faire confiance aux promesses verbales des États-Unis de s'abstenir de toute action nuisible aux intérêts fondamentaux de la Chine, ni aux institutions conçues pour faire respecter et appliquer le droit international. Washington a des antécédents peu recommandables en matière d'armement de la politique commerciale et d'abus de sa domination sur les institutions financières internationales pour pénaliser ceux qui refusent de se plier à ses diktats. Malgré les revendications de motifs purement défensifs, si l'occasion se présente, toutes les futures administrations américaines ne seront pas en mesure de résister à la tentation de transformer Taïwan en rampe de lancement pour une agression contre la Chine.
    2. Plutôt que de se contenter d'enfreindre les règles, comme tous les hégémons, la Chine vise à devenir le principal responsable de l'élaboration et de l'application des règles dans un futur ordre mondial sinocentrique. C'est le cauchemar ultime des pays occidentaux. Bien que cela soit loin d'être inévitable, si l'on en croit les tendances actuelles, pour la première fois depuis plusieurs siècles, l'hégémon mondial est sur le point d'être une civilisation non occidentale, non anglophone, non démocratique et sans économie de marché. L'Occident peut-il s'adapter psychologiquement pour apprendre à vivre dans un tel monde ?

Causes immédiates de la crise

L'expansion de l'OTAN, le Kosovo en 1999, le coup d'État de Maidan en 2014, la conviction de Poutine que la Russie s'est suffisamment rétablie pour cesser de reculer sous les pressions continues de l'Occident et pour commencer à regagner certaines des sphères de contrôle et d'influence perdues, font tous partie de l'ensemble des événements et des facteurs qui ont conduit à la crise actuelle. L'insistance sur le principe de la souveraineté se justifie d'elle-même pour l'OTAN. Il existe des parallèles entre l'agression américano-britannique-australienne contre l'Irak en 2003 et l'agression russe en Ukraine cette année ; entre le Kosovo en 1999 et la Crimée en 2014 ; entre le rejet par les États-Unis du droit souverain de Cuba de conclure une alliance de sécurité avec l'Union soviétique et de stationner des missiles soviétiques en 1962 et le rejet par la Russie d'un droit comparable revendiqué pour l'Ukraine. Dans le dernier cas, le thème dominant commun est l'intérêt vital de sécurité d'une grande puissance à ses frontières. Quelqu'un croit-il que les États-Unis accepteraient que des forces ennemies hostiles soient stationnées au Canada ou au Mexique, quelle que soit la volonté des gouvernements de ces pays ? En ce qui concerne le rejet par l'OTAN de la double demande de Poutine de ne jamais garantir l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN et de retirer les troupes de l'OTAN d'Europe de l'Est, en quoi cela diffère-t-il de la politique de tous les gouvernements occidentaux à l'égard de Taïwan ? Ce dernier ne bénéficie même pas de la dignité de la reconnaissance diplomatique, des ambassades officielles et de l'adhésion aux organisations internationales.

La différence est la suivante. Le réalisme règne dans le Pacifique, où presque tous les pays ont d'abord formulé une politique à l'égard de la Chine, puis ont intégré les relations avec Taïwan dans ce cadre stratégique. Mais en Europe, les membres de l'OTAN ont fait du sort de l'Ukraine le principe d'organisation central de leurs relations avec la Russie. Si vous voulez jouer au dur dans les relations entre grandes puissances - nous acceptons d'anciens pays du Pacte de Varsovie en tant que membres de l'OTAN, nous bombardons la Serbie pour la soumettre, nous intervenons dans les affaires intérieures de l'Ukraine pour soutenir un coup d'État contre le gouvernement élu mais pro-russe - vous voulez en faire quelque chose ou vous en contenter, dur à cuire ? C'est normal. Mais alors vous feriez mieux de vous assurer que votre analyse est exacte. La réalité brutale est que l'OTAN a joué dur, qu'elle a gagné à court terme, mais qu'elle se retrouve aujourd'hui au pied du mur alors que Poutine décide que l'heure de la revanche a sonné et lance le défi : que vas-tu faire ? L'historique des rappels de Poutine concernant ses forces nucléaires depuis 2014, y compris la dernière élévation très publique du niveau d'alerte, est criminellement irresponsable. Mais voulons-nous vraiment risquer une guerre nucléaire totale ?

Pour des raisons historiques, géographiques, culturelles et linguistiques, les enjeux pour la Russie, quel que soit son dirigeant, sont durablement plus importants que pour toute autre grande puissance. Il existe une continuité essentielle dans le récit russe des griefs de l'après-guerre froide, de Gorbatchev à Poutine en passant par Eltsine. Dans un discours prononcé lors de la conférence sur la sécurité de Munich en février 2007, Poutine a accusé l'Occident d'oublier et de rompre les assurances concernant la non-extension de l'OTAN vers l'Est. En 2008 en Géorgie et en 2104 en Ukraine, il a clairement indiqué que la Russie avait des lignes rouges qu'elle ne permettrait pas à l'OTAN et à l'UE de franchir sans une forte pression.

Le Sénat américain a ratifié la décision d'élargir l'OTAN en mai 1998. Le chroniqueur du New York Times Tom Friedman appelle George Kennan, l'architecte de la doctrine d'endiguement de la guerre froide, pour lui demander son avis. Je pense que c'est le début d'une nouvelle guerre froide", a déclaré Kennan. Bien sûr, il y aura une mauvaise réaction de la part de la Russie, et ensuite [les partisans de l'élargissement de l'OTAN] diront que nous vous avons toujours dit que les Russes étaient comme ça, mais que c'est tout simplement faux".

Le grand vainqueur stratégique de la guerre d'Irak a été l'Iran. Le grand vainqueur stratégique de toute guerre OTAN-Russie sera la Chine. Ce n'est pas une pensée réconfortante pour ceux qui vivent dans la région indo-pacifique.

Quelle pourrait donc être la finalité de la guerre ? À quel moment devrions-nous cesser d'applaudir la vaillante Ukraine et exhorter ses dirigeants à réduire leurs pertes et à demander la paix, pour sauver leur pays et eux-mêmes ? Nous pouvons donner plus d'armes et fournir des renseignements, mais il n'y aura pas d'avions de l'OTAN au-dessus de l'Ukraine ni de bottes sur le terrain. Avant la guerre, les ambitions de l'Ukraine au sein de l'OTAN et la réintégration de la Crimée dans la Russie n'étaient pas négociables. Sont-elles négociables maintenant ?

* Le professeur émérite Ramesh Thakur, de la Crawford School de l'Australian National University, est chargé de recherche principal au Toda Peace Institute, membre de l'Australian Institute of International Affairs et ancien sous-secrétaire général des Nations unies.

Traduction automatique avec DeepL.com